Hướng dẫn thực hiện Nghị định 28/2005/NĐ-CP

Lần đầu tiên các tổ chức tài chính quy mô nhỏ được Nhà nước chính thức thừa nhận là một bộ phận của hệ thống tài chính, ngân hàng đặt dưới sự giám sát an toàn của Ngân hàng Nhà nước.

Ngày 09/03/2005, Chính phủ ký ban hành Nghị định số 28/2005/NĐ-CP về tổ chức và hoạt động của tổ chức tài chính quy mô nhỏ (TCQMN) tại Việt Nam và ngày 15/11/2007, Chính phủ ký ban hành Nghị định số 165/2007/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ một số điều Nghị định số 28/2005/NĐ-CP về tổ chức và hoạt động của tổ chức TCQMN tại Việt Nam. Đây là những văn bản pháp lý đầu tiên điều chỉnh hoạt động tài chính quy mô nhỏ (TCQMN) tại Việt Nam và cũng là lần đầu tiên các tổ chức tài chính quy mô nhỏ được Nhà nước chính thức thừa nhận là một bộ phận của hệ thống tài chính, ngân hàng đặt dưới sự giám sát an toàn của Ngân hàng Nhà nước.

Theo qui định tại Nghị định, Thống đốc NHNN chịu trách nhiệm hướng dẫn thực hiện Nghị định này và ngày 02/4/2008, NHNN đã ban hành Thông tư số 02/2008/NĐ-CP hướng dẫn thực hiện một số nội dung của Nghị định 28 và Nghị định 165. Thông tư gồm 66 điểm phân bố tại 07 mục lớn như sau:

I. Các quy định chung (8 Điểm)

II. Quy định về cấp Giấy phép thành lập và hoạt động cho tổ chức tài chính quy mô nhỏ (9 Điểm)

III. Cơ cấu tổ chức, quản trị, điều hành và kiểm soát (35 Điểm)

IV. Hoạt động của tổ chức TCQMN (3 Điểm)

V. Những thay đổi phải được chấp thuận (4 Điểm)

VI. Thanh tra, kiểm toán, khen thưởng và xử lý vi phạm (3 Điểm)

VII. Tổ chức thực hiện (4 Điểm)

1. Nguyên tắc và mục tiêu của Thông tư:

Các nội dung tại Thông tư được xây dựng theo nguyên tắc hướng dẫn chi tiết một số nội dung quy định tại Nghị định 28 và Nghị định 165, tập trung chủ yếu vào điều kiện, quy trình, thủ tục triển khai việc thành lập và hoạt động của tổ chức TCQMN và cơ cấu sở hữu, quản trị, kiểm soát và điều hành của tổ chức này.

Thông tư ra đời đã đưa các quy định tại Nghị định đi vào cuộc sống. Trên cơ sở hướng dẫn cụ thể tại Thông tư, trong thời gian tới sẽ có thể ra đời một vài tổ chức TCQMN hoạt động theo cách thức chuyên nghiệp. Những tổ chức này trước mắt sẽ là ví dụ điển hình cho các tổ chức/chương trình có hoạt động tài chính quy mô nhỏ trên toàn quốc học hỏi, phấn đấu.

2. Một số nội dung cơ bản của Thông tư:

2.1. Phạm vi điều chỉnh: Thông tư chỉ tập trung hướng dẫn một số nội dung cơ bản liên quan đến việc cấp phép thành lập, tổ chức và hoạt động của tổ chức TCQMN. Những nội dung như về mạng lưới, tính toán các tỷ lệ đảm bảo an toàn, phân loại nợ và trích lập, sử dụng dự phòng rủi ro, qui định về huy động vốn và cho vay... sẽ được Thống đốc quy định tại văn bản riêng.

2.2. Các khái niệm cơ bản: Thông tư đưa ra một số khái niệm như: người điều hành, người quản lý, người thân trực tiếp, thành viên sáng lập, tổ chức lại…. Khái niệm “tín dụng quy mô nhỏ” cũng được Thông tư làm rõ, theo đó khoản cho vay đối với khách hàng từ 30 triệu VND trở xuống được gọi là tín dụng quy mô nhỏ và mức này có thể được Thống đốc NHNN điều chỉnh phù hợp với từng thời kỳ. “Tổ chức phi Chính phủ Việt Nam” được định nghĩa là các tổ chức được thành lập và hoạt động theo quy định tại Nghị định số 88/2003/NĐ-CP ngày 30/7/2003 của Chính phủ về tổ chức, hoạt động và quản lý hội.

2.3. Loại hình: Tổ chức TCQMN được thành lập dưới 2 hình thức: (i) tổ chức TCQMN dưới hình thức công ty TNHH một thành viên do một tổ chức chính trị-xã hội là chủ sở hữu và (ii) tổ chức TCQMN dưới hình thức công ty TNHH hai thành viên trở lên với số thành viên góp vốn tối đa là 5, trong đó bắt buộc phải có ít nhất một thành viên là tổ chức chính trị-xã hội hoặc tổ chức xã hội, tổ chức xã hội-nghề nghiệp, quỹ từ thiện, quỹ xã hội, tổ chức phi Chính phủ Việt Nam.

2.4. Vốn điều lệ : Ngoài các quy định về việc góp vốn bằng tiền và hiện vật, vốn điều lệ của tổ chức TCQMN còn được bao gồm cả vốn tự có của thành viên góp vốn là tổ chức đang hoạt động TCQMN. Thông tư đã đưa ra cách xác định mức vốn tự có và các tài liệu làm căn cứ để NHNN đánh giá mức vốn tự có của tổ chức này. Tổ chức TCQMN không phải gửi vào tài khoản phong toả phần vốn góp này trước khi khai trương hoạt động.

2.5. Tỷ lệ góp vốn: Có 2 quy định liên quan cần được lưu ý:

(i) Tổng số vốn góp của tổ chức, cá nhân nước ngoài trong tổ chức tài chính quy mô nhỏ phải dưới 50% vốn điều lệ của tổ chức tài chính quy mô nhỏ, trừ trường hợp đặc biệt do Thủ tướng Chính phủ quyết định; và

(ii) Tổng số vốn góp của các tổ chức thuộc đối tượng quy định tại Khoản 2, Điều 1 Nghị định số 28 (tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp, quỹ từ thiện, quỹ xã hội, tổ chức phi Chính phủ Việt Nam) phải đạt tỷ lệ tối thiểu là 25% và phải là tỷ lệ góp vốn cao nhất so với mỗi thành viên góp vốn còn lại. Quy định này được đưa ra nhằm đảm bảo cho thành viên góp vốn là tổ chức phi Chính phủ có tiếng nói đáng kể trong các quyết định quan trọng của tổ chức TCQMN, giúp tổ chức giữ vững được định hướng phục vụ cho thị trường người nghèo, người có thu nhập thấp.

2.6. Quy định về việc cấp giấy phép thành lập và hoạt động cho tổ chức TCQMN

Do một trong những điều kiện để được cấp Giấy phép theo quy định tại Nghị định 165 là phải có ít nhất một thành viên sáng lập đã và đang triển khai bền vững hoạt động TCQMN tại Việt Nam nên hướng dẫn về hồ sơ cấp giấy phép thành lập và hoạt động cho tổ chức tài chính quy mô nhỏ tại Thông tư có một số quy định riêng áp dụng cho (các) thành viên sáng lập tổ chức TCQMN là (các) tổ chức đã và đang có hoạt động tài chính vi mô từ trước khi Thông tư có hiệu lực thi hành. Quy định này chủ yếu liên quan đến yêu cầu về hồ sơ để trên cơ sở đó NHNN có thể đánh giá đúng hiệu quả hoạt động và khả năng bền vững của tổ chức này, đồng thời đánh giá hiệu quả hoạt động của các chi nhánh dự kiến sẽ tiếp tục hoạt động sau khi cấp giấy phép nhằm phục vụ cho công tác xem xét cấp giấy phép của NHNN.

2.7. Về cơ cấu tổ chức, quản trị, điều hành, kiểm soát:

Đây là nội dung rất quan trọng để đảm bảo tổ chức tài chính quy mô nhỏ hoạt động chuyên nghiệp, an toàn và hiệu quả. Do tổ chức TCQMN cũng là một tổ chức được phép nhận tiền gửi của công chúng như tổ chức tín dụng nên Thông tư quy định khá chi tiết ở 35 Điểm về tổ chức bộ máy quản trị, kiểm soát, điều hành, bao gồm:

- Hội nghị thành viên (chủ sở hữu): cơ quan có thẩm quyền quyết định cao nhất của tổ chức TCQMN;

- Hội đồng quản trị: có toàn quyền nhân danh tổ chức TCQMN để quyết định, thực hiện các quyền và nghĩa vụ của tổ chức TCQMN, trừ các vấn đề thuộc thẩm quyền của Hội nghị thành viên (Chủ sở hữu);

- Ban kiểm soát có nhiệm vụ kiểm tra hoạt động tài chính, giám sát việc chấp hành chế độ hạch toán, sự an toàn trong hoạt động của tổ chức TCQMN, thực hiện kiểm toán nội bộ nhằm đánh giá thực trạng hoạt động kinh doanh và tình hình tài chính của tổ chức TCQMN.

- Tổng Giám đốc (Giám đốc) chịu trách nhiệm điều hành hoạt động kinh doanh hàng ngày của tổ chức TCQMN.

Thông tư cũng đã đưa ra các quy định cụ thể về tiêu chuẩn, điều kiện của thành viên Hội đồng quản trị, Ban Kiểm soát, Tổng Giám đốc; quyền và nghĩa vụ của từng cấp, từng chức danh trong quá trình ra quyết định quản lý.

2.8. Hoạt động của tổ chức TCQMN:

Xuất phát từ quy mô và đối tượng khách hàng mục tiêu của tổ chức TCQMN, Thông tư quy định tổ chức TCQMN chỉ được phép thực hiện các hoạt động bằng đồng VN. Riêng đối với việc vay vốn và nhận tài trợ của tổ chức và cá nhân nước ngoài bằng ngoại tệ phải thực hiện theo đúng quy định của pháp luật về quản lý ngoại hối.

Tổ chức TCQMN được yêu cầu phải duy trì tỷ lệ tổng dư nợ các khoản tín dụng quy mô nhỏ tối thiểu bằng 65% tổng dư nợ tín dụng của tổ chức. Quy định này được đặt ra nhằm một mặt đảm bảo tổ chức này đi đúng mục tiêu thành lập ban đầu của mình là phục vụ cho cộng đồng người có thu nhập thấp, mặt khác tạo điều kiện cho tổ chức có thể phục vụ cho cả các khách hàng có nhu cầu vay lớn hơn để tăng hiệu quả hoạt động, đặc biệt là tạo cơ hội để tổ chức có thể tiếp tục phục vụ những khách hàng đã trưởng thành của mình (những khách hàng sau một thời gian vay vốn của tổ chức đã thoát nghèo và có các dự án kinh doanh lớn hơn).

2.9. Quy định về những thay đổi phải được chấp thuận: Thông tư đưa ra các quy định cụ thể về hồ sơ, trình tự, thủ tục đề nghị NHNN chấp thuận khi tổ chức TCQMN có những thay đổi liên quan đến tên, vốn điều lệ, địa điểm đặt trụ sở chính, chi nhánh, thay đổi nội dung hoạt động, chuyển nhượng phần vốn góp của các bên góp vốn, sửa đổi, bổ sung Điều lệ, thay đổi thành viên HĐQT, Ban Kiểm soát, Tổng Giám đốc (Giám đốc).

2.10. Thanh tra, kiểm toán, khen thưởng và xử lý vi phạm:

Theo quy định tại Thông tư, ngoài nhiệm vụ thanh, kiểm tra định kỳ hoặc đột xuất đối với tổ chức TCQMN đã được cấp phép, Thanh tra NHNN còn có trách nhiệm tiền kiểm (kiểm tra trước khi cấp phép đối với các tổ chức đang có hoạt động TCQMN nhằm đảm bảo đáp ứng điều kiện cấp phép) và hậu kiểm trong trường hợp có thông tin về việc một tổ chức có hoạt động TCQMN vi phạm các quy định tại điểm 65 của Thông tư (tức là thanh, kiểm tra đối với những tổ chức không được NHNN cấp phép nhưng huy động tiền gửi tự nguyện của tổ chức, cá nhân không phải là khách hàng TCQMN và/hoặc có số dư tiền gửi tiết kiệm của khách hàng TCQMN từ 50% vốn tự có trở lên, không gửi số tiền huy động tự nguyện của khách hàng TCQMN vào ngân hàng… ).

2.11. Tổ chức thực hiện:

Thông tư quy định rõ thời hạn các tổ chức đang có hoạt động TCQMN phải nộp đơn và hồ sơ đề nghị cấp Giấy phép thành lập Tổ chức TCQMN (12 tháng kể từ ngày Nghị định 165 có hiệu lực thi hành - tức là trước tháng 12/2008). Trường hợp không có đơn và hồ sơ đề nghị cấp Giấy phép hoặc không đáp ứng đủ các điều kiện để được cấp Giấy phép, tổ chức đang có hoạt động TCQMN bị hạn chế quy mô hoạt động, cụ thể:

- Không được nhận tiền gửi tự nguyện của tổ chức, cá nhân không thuộc diện khách hàng TCQMN;

- Giới hạn tổng tiền gửi tiết kiệm huy động từ khách hàng TCQMN (dưới 50% vốn), đồng thời yêu cầu phải gửi số tiền huy động từ tiết kiệm tự nguyện của khách hàng TCQMN vào một ngân hàng và chỉ được phép rút ra để hoàn trả cho khách hàng (tức không được sử dụng để quay vòng cho vay).

Các quy định này được đặt ra một mặt nhằm tạo điều kiện cho các tổ chức TCQMN có cơ hội tiếp tục cung cấp các dịch vụ cho người nghèo (cả dịch vụ tiết kiệm và cho vay), nhưng mặt khác hạn chế khả năng đổ vỡ do việc quản lý thanh khoản, quản lý rủi ro không chuyên nghiệp gây nên.

Như vậy, với sự ra đời của Thông tư, các quy định tại Nghị định đã bắt đầu đi vào cuộc sống. Cơ hội đã thấy rõ – đó là khả năng các tổ chức, chương trình hoạt động TCQMN hiện nay chuyển đổi thành Tổ chức TCQMN, có vị thế pháp lý, hoạt động trong một môi trường pháp lý rõ ràng dưới sự giám sát của Ngân hàng Nhà nước. Tuy nhiên, các chương trình, dự án đang đứng trước những thách thức mới mà trước hết đó là vấn đề lựa chọn chiến lược phát triển cho bản thân: sẽ nỗ lực chuyển đổi thành Tổ chức TCQMN và tham gia vào môi trường kinh doanh chuyên nghiệp hơn, cạnh tranh hơn, đồng thời sẵn sàng đối mặt với các thay đổi rất lớn từ cơ cấu, cách thức tổ chức, quản trị, kiểm soát, điều hành… đến văn hoá tổ chức trong khi vẫn duy trì trọng tâm phục vụ người có thu nhập thấp hay tiếp tục hoạt động TCQMN như hiện nay, tức là duy trì vị thế như cũ và giới hạn hoạt động ở một quy mô nhỏ hẹp.

Xét về tổng thể, TCQMN đã chứng tỏ tiềm năng và vai trò tích cực của mình đối với việc nâng cao đời sống của người nghèo, người có thu nhập thấp. Sự ra đời của Nghị định và Thông tư đã tạo cơ hội cho ngành TCQMN tại Việt Nam bước vào giai đoạn phát triển mới với tính tự chủ cao hơn, chuyên nghiệp hơn trong khi vẫn duy trì trọng tâm phục vụ người nghèo, người có thu nhập thấp.